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实施竞争政策,应对复杂经济形势

竞争政策是市场机制正常发挥作用的根本保障,也是更好发挥政府作用的一项基本政策。

国家市场监督管理总局发展研究中心  王山

(本文刊发于《中国经济周刊》2019年第22期)

当前我国经济发展面临新的风险挑战,国内经济下行压力加大。今年三季度,我国GDP初步核算的同比增长率为6.0%,比上年同期回落0.5个百分点。在复杂经济形势下,更需要将 “竞争中性原则”、竞争政策基础性地位落到实处,对此,需要研究好竞争政策内涵和外延、竞争政策工具选择、竞争政策实施路径等问题。

如何认识竞争政策?

竞争政策是市场机制正常发挥作用的根本保障,也是更好发挥政府作用的一项基本政策。2016年,中央全面深化改革领导小组第二十三次会议提出要确立竞争政策的基础性地位,同年国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,2018年12月召开的中央经济工作会议进一步提出要强化竞争政策的基础性地位,足见确立竞争政策的基础性地位对当前经济发展的重要性和紧迫性。

从世界各国和经济体的竞争政策实践来看,竞争政策一般包括竞争法律制度以及与之有关促进竞争的公共政策,竞争法律制度是其主体,有广义和狭义之分。

美国、欧盟的竞争政策实践主要采取了狭义的方式,其竞争政策被称为竞争法,以反垄断法为核心内容。如欧盟竞争政策的主体内容主要包括禁止限制性商业行为、禁止滥用市场支配地位、合并审查、国家援助审查、竞争宣传、国际交流与合作等。而世界贸易组织、联合国贸易和发展会议则从广义角度界定竞争政策。前者将竞争政策界定为包括竞争法和其他旨在促进经济发展的竞争相关措施, 如部门管制和私有化政策;后者将竞争政策界定为市场竞争相关的所有政策,包括贸易政策、调控政策和政府为处理私营或公共企业的反竞争政策所采取的各种政策。

竞争政策概念移植于国外,受此影响,我国学者对竞争政策的理解,也有广义和狭义之分。狭义的竞争政策是指以促进和鼓励公平竞争为核心的竞争法律制度。广义的竞争政策是指一整套旨在确保市场竞争免受不当限制的政策和法律。

对竞争政策的界定存在着不一致的看法,给竞争政策的顶层设计和具体实施带来困扰,需要对竞争政策有个一致性的界定。实际上,从我国加快完善社会主义市场经济体制的政策主张和具体实践可以得出,对中国特色的竞争政策内涵的界定,既要考虑借鉴世界各国和经济体对竞争政策内涵界定的普遍做法,也需要在移植世界各国和经济体有关竞争政策内涵的同时,考虑我国特有的政治环境、社会基础、经济发展状况、价值取向、法治背景对维护公平竞争的兼容程度,立足现阶段营造公平竞争环境的现实需求,坚持问题导向,体现竞争政策界定的“中国化”。

在分析世界各国和经济体竞争政策实践基础上,立足我国国情和对竞争政策实施现状判断,可考虑将我国竞争政策内涵分为理念上的内涵和实践上的内涵。理念上的内涵界定采用广义的方式,可将竞争政策理念上的内涵界定为:党和国家为了维护公平市场竞争而制定的解决竞争问题的指导原则和措施。理念上的内涵阐明了对维护公平竞争的立场,但在实践过程中需要抓住重点,不能面面俱到,而要考虑竞争政策可操作性,将竞争政策范围限制在规制市场垄断、行政垄断范围内。可将竞争政策实践上的内涵界定为:反映党和国家反垄断意图的指导原则和措施,既包括反垄断法、体现反垄断法条款的相关法律法规、部门规章和规范性文件,也包括体现在党中央文件中各种反垄断主张。

如何看待竞争政策工具?

竞争政策工具既可以界定为 “客体”,也可以界定为“活动”。如果将竞争政策工具界定为“客体”,有关维护公平竞争的法律法规可以看作是竞争政策工具;如果将竞争政策工具界定为“活动”,有关维护公平竞争的治理活动可以看作是竞争政策工具。若将竞争政策限定在反垄断领域,《反垄断法》是“客体”范畴的竞争政策工具,而公平竞争审查、竞争倡导则是“活动”范畴的竞争政策工具。

值得一提的是,《反垄断法》与公平竞争审查、竞争倡导不是同一语境下的竞争政策工具,故此,在制定和实施竞争政策过程中,不宜将“客体”范畴竞争政策工具即《反垄断法》和“活动”范畴竞争政策工具即公平竞争审查、竞争倡导放在同一层面。

实际上,对经济政策工具内涵一般是从“活动”范畴来界定的,例如将公开市场操作、调节存款准备金和再贴现等作为货币政策工具,将财政收入、财政支出、政府投资等作为财政政策工具,而鲜有将货币领域和财政领域的法律作为政策工具。因此,对于竞争政策工具界定宜从“活动”范畴界定,根据我国《反垄断法》目标,可以将竞争政策工具看作:为预防和制止垄断行为以保护市场公平竞争、提高经济运行效率、维护消费者利益和社会公共利益、促进社会主义市场经济健康发展而采取的各种手段和方式。

根据党的十九大报告强调的实现竞争公平有序、打破行政性垄断、防止市场垄断等要求,结合《反垄断法》等要求,我国竞争政策工具包括7个政策工具(“4+1+2”),分别为:禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位、经营者集中审查、禁止滥用行政权力排除和限制竞争,公平竞争审查,竞争指导、竞争倡导。

如何实施好竞争政策?

在实施竞争政策时,可考虑聚焦党中央和国务院有关实施竞争政策新要求和反垄断相关法律规范,呼应经济高质量发展对实施竞争政策的新期待。

在竞争政策界定方面,区分理念上的内涵和实践上的内涵,将“反映党和国家反垄断意图的指导原则和措施,既包括反垄断法、体现反垄断法条款的相关法律法规、部门规章和规范性文件,也包括体现在党内文件中的各种反垄断主张”作为实施竞争政策的内涵和外延。在竞争政策目标方面,将竞争政策目标限定在反垄断领域,以避免制定和实施竞争政策中混乱和不确定性。将“预防和制止垄断行为,保护市场公平竞争,提高经济运行效率,维护消费者利益和社会公共利益,促进社会主义市场经济健康发展”作为竞争政策目标。在竞争政策工具方面,从“活动”角度而不从“客体”角度界定竞争政策工具,将“禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位、经营者集中审查、禁止滥用行政权力排除和限制竞争,公平竞争审查,竞争指导、竞争倡导”作为现阶段竞争政策主要选择的工具,综合运用。

在竞争政策范围方面。统筹考虑落实党中央、国务院有关实施竞争政策的部署安排、反垄断法以及有反垄断条款的其他法律。聚焦反《垄断法》所规制的范围,同时兼顾其他法律中反垄断条款,如《专利法》《价格法》《合同法》《对外贸易法》《旅游法》《中小企业促进法》《港口法》《标准化法》《电子商务法》等涉及的反垄断条款。

在竞争政策措施方面。考虑从优化竞争立法、强化竞争执法、加强竞争指导、创新竞争倡导、重点领域竞争政策落实、强化竞争司法协作等角度,坚持问题导向,兼顾一般和重点,研究制定全方位的竞争政策实施措施。在竞争政策保障方面,考虑从竞争政策实施规划、竞争政策实施人才和资金保障、竞争政策实施评估和考核、竞争文化培育等方面,为竞争政策实施提供综合保障体系。


2019年第22期《中国经济周刊》封面

2019年第22期《中国经济周刊》封面

(编辑:陈栋栋 编审:张伟)
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